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長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)采取由中石油、中石化和中海油三大國(guó)有石油公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)全國(guó)天然氣管網(wǎng)的模式，并且取得了顯著成績(jī)。截至2018年，我國(guó)天然氣管道總里程近10.8萬(wàn)千米，管輸能力超過(guò)3600億立方米。然而，這種由企業(yè)運(yùn)營(yíng)國(guó)家級(jí)管網(wǎng)的方式畢竟是企業(yè)行為，不是國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)管理行為;而且管網(wǎng)里程不斷增加和覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，對(duì)管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理方式的要求不斷提高，新問(wèn)題層出不窮，原有的運(yùn)營(yíng)和管理模式顯然已經(jīng)落伍，亟需改革現(xiàn)有的管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式，而成立國(guó)家管網(wǎng)公司恰好就是一種較好的解決方式。但國(guó)家管網(wǎng)公司首先要解決以下幾個(gè)問(wèn)題：
天然氣保供責(zé)任劃分
首先，上游供氣企業(yè)作為主要的資源供應(yīng)商，仍將承擔(dān)主要保供責(zé)任(季節(jié)調(diào)峰與月調(diào)峰)。
其次，相對(duì)于上游供氣主體所承擔(dān)的保供責(zé)任，國(guó)家管網(wǎng)公司應(yīng)該承擔(dān)管道平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)的責(zé)任。建議將部分與管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)有關(guān)的儲(chǔ)氣庫(kù)劃歸國(guó)家管網(wǎng)公司，其余儲(chǔ)氣庫(kù)及接收站資產(chǎn)仍然歸上游供應(yīng)企業(yè)，劃撥給國(guó)家管網(wǎng)公司的儲(chǔ)氣庫(kù)按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”核定成本，并在管輸費(fèi)中收取儲(chǔ)氣設(shè)施使用費(fèi)率。當(dāng)然，還可以允許國(guó)家管網(wǎng)公司根據(jù)需要建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，新建儲(chǔ)氣設(shè)施的費(fèi)用也應(yīng)受?chē)?guó)家監(jiān)管，且與管輸費(fèi)單獨(dú)核算。制定專(zhuān)門(mén)的儲(chǔ)氣服務(wù)費(fèi)，用戶(hù)可根據(jù)需求向國(guó)家管網(wǎng)公司購(gòu)買(mǎi)儲(chǔ)氣服務(wù)。
最后，考慮到短期內(nèi)資產(chǎn)無(wú)法全部從中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油劃轉(zhuǎn)至國(guó)家管網(wǎng)公司，建議由中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油和國(guó)家管網(wǎng)公司共同承擔(dān)管網(wǎng)應(yīng)急保障責(zé)任，待資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)完成后再由國(guó)家管網(wǎng)公司承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
容量預(yù)留和管容分配
國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，上游企業(yè)勢(shì)必將已簽署的管道容量遷移到國(guó)家管網(wǎng)公司，這顯然對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)、市場(chǎng)新進(jìn)入者不公平。目前的情況是中石油、中石化和中海油將管容占滿(mǎn)的可能性極大，即使其他企業(yè)找到了氣源，也會(huì)因?yàn)樯暾?qǐng)不到管容而無(wú)法實(shí)現(xiàn)把氣送到最需要的區(qū)域。應(yīng)該說(shuō)管網(wǎng)公平開(kāi)放是針對(duì)全部的市場(chǎng)參與者，上游企業(yè)原有的氣量也要重新參與到管容分配中來(lái)，而不是僅僅針對(duì)富余的部分開(kāi)放。
關(guān)于容量預(yù)留，根據(jù)美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在天然氣市場(chǎng)化改革進(jìn)入到管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入階段改革期間，均要求原有的上游企業(yè)讓渡部分管網(wǎng)容量給予下游企業(yè)以及新的市場(chǎng)進(jìn)入者。英國(guó)的做法是要求上游企業(yè)讓渡20%的份額給予其他企業(yè)，歐盟的做法是把管容的30%預(yù)留出來(lái)。因此，建議所有市場(chǎng)參與者重新分配管容。國(guó)家可以將現(xiàn)有主要的作業(yè)者容量予以保持，拿出其余10%—20%的份額來(lái)給予其他非中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油的市場(chǎng)主體。未來(lái)再逐步降低上游企業(yè)所占管容比例并進(jìn)一步釋放容量空間，最終只保留保民生部分容量。
關(guān)于管容分配?？紤]到上游企業(yè)的保供責(zé)任較大，建議在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)下，中石油、中石化和中海油的保供氣量可以豁免向第三方開(kāi)放;剩余容量通過(guò)交易平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化分配，過(guò)渡期結(jié)束后所有容量均采取市場(chǎng)化手段進(jìn)行分配。傳統(tǒng)上，管容分配的原則主要有價(jià)高者得和“價(jià)格優(yōu)先、先到先得”兩種。就價(jià)高者得定價(jià)機(jī)制而言，氣源和容量如果都是競(jìng)拍，對(duì)于托運(yùn)方來(lái)說(shuō)，價(jià)格如何順下去是主要挑戰(zhàn)。
同時(shí)，價(jià)高者得定價(jià)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致國(guó)家管網(wǎng)公司獲得超額收益，這部分收益應(yīng)該通過(guò)費(fèi)率調(diào)整返回給用戶(hù)，但是政府是否具備這個(gè)監(jiān)管能力還是未知數(shù);就價(jià)格優(yōu)先、先到先得定價(jià)機(jī)制而言，似乎更公平一些，因?yàn)閷?duì)于惡意高價(jià)競(jìng)拍主體，市場(chǎng)本身就具有懲罰機(jī)制。
管輸費(fèi)應(yīng)由單一費(fèi)率制度變?yōu)閮刹恐?/strong>
目前，國(guó)內(nèi)天然氣管輸實(shí)行單一費(fèi)率制度，即按不同運(yùn)距制定不同檔次的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，將管輸企業(yè)應(yīng)收取的固定管輸費(fèi)和變動(dòng)管輸費(fèi)均通過(guò)用戶(hù)實(shí)際使用的管輸量收回。此計(jì)算方法不太符合管道輸送業(yè)的特點(diǎn)，會(huì)造成用戶(hù)負(fù)擔(dān)不合理、管輸能力得不到充分利用等問(wèn)題。國(guó)家管網(wǎng)公司即將成立，考慮到天然氣管道運(yùn)輸過(guò)程中對(duì)容量和實(shí)際運(yùn)輸量的需求不同，單一管輸費(fèi)的方式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足未來(lái)國(guó)家管網(wǎng)公司的運(yùn)營(yíng)需要和天然氣市場(chǎng)的發(fā)展要求，為了保證管道設(shè)施基本回報(bào)不受市場(chǎng)波動(dòng)影響，兼顧氣源競(jìng)爭(zhēng)的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費(fèi)率水平，建立“兩部制”價(jià)格機(jī)制是一種較為現(xiàn)實(shí)的選擇。
“兩部制”更適應(yīng)天然氣市場(chǎng)的需求，體現(xiàn)用戶(hù)與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，用戶(hù)之間對(duì)管輸成本公平負(fù)擔(dān)，有利于充分利用管輸能力;而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負(fù)荷、降低單位輸氣量成本，進(jìn)而降低管輸價(jià)格水平。與此同時(shí)，充分利用管輸能力也是國(guó)家管網(wǎng)公司取得合理投資回報(bào)的基礎(chǔ)。
運(yùn)營(yíng)信息披露應(yīng)進(jìn)一步透明公開(kāi)
信息公開(kāi)的目的是解決國(guó)家管網(wǎng)公司和用戶(hù)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，方便用戶(hù)據(jù)以制定天然氣購(gòu)銷(xiāo)計(jì)劃、申請(qǐng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，也方便監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。目前，《油氣管道設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》規(guī)定剩余服務(wù)能力為保密信息，僅向國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)報(bào)送，向提出申請(qǐng)的上下游用戶(hù)披露，獲知該信息的上下游用戶(hù)承擔(dān)保密責(zé)任。實(shí)際上對(duì)剩余服務(wù)能力進(jìn)行保密既不可行，也不合理。
國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，首先，企業(yè)的天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的接入標(biāo)準(zhǔn)、輸送價(jià)格、申請(qǐng)接入條件、受理流程等信息相對(duì)穩(wěn)定，沒(méi)有必要每季度公布，但是應(yīng)該在相關(guān)信息平臺(tái)上隨時(shí)可以查閱，有修改時(shí)才需要再次公布。其次，天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)情況包括運(yùn)營(yíng)企業(yè)名稱(chēng)、最大輸送能力、接收和分輸點(diǎn)等信息，相對(duì)穩(wěn)定而且沒(méi)有必要保密，應(yīng)當(dāng)由承運(yùn)人在信息平臺(tái)予以公布而無(wú)須申請(qǐng)獲得。最后，剩余服務(wù)能力是滾動(dòng)變化的信息，承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)每日公布，無(wú)需用戶(hù)申請(qǐng)獲得而且無(wú)需保密，以便用戶(hù)據(jù)以安排氣源和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)采購(gòu)計(jì)劃。
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